Une solidarité nationale peau de chagrin ?
Entre la création du 5e risque reposant en partie sur les assurances privées, une nouvelle réforme de l'AAH et de l'âge de la retraite, et les conséquences de la récession économique, les entorses à la solidarité nationale pourraient s'accroître dans les prochaines années. Les pouvoirs publics le nient, mais la société civile s'en inquiète.
« Les assurances privées défendent dans un livre blanc (1) la notion de projet de vie. Ce projet de vie consiste à limiter les besoins de la personne et étaler les dépenses dans le temps », déplore Catherine Meimon-Nisembaum, avocate spécialisée dans l'indemnisation du dommage corporel. Une façon pour les assurances de faire évoluer l'indemnisation des préjudices à l'égal de la solidarité nationale, parce qu'elle est très en retrait du principe de compensation intégrale des conséquences du handicap, pourtant affirmé lors de la polémique suscitée par l'arrêt Perruche en 2001 (voir encadré page x De l'émoi à la loi).
Outre la prestation de compensation du handicap (PCH) créée par la loi de février 2005, la solidarité nationale couvre notamment l'allocation adulte handicapé et le financement des Établissements et services d'aide par le travail (Ésat). Mais cette solidarité nationale n'est pas absolue, intégrale. Nombre de réformes et projets de réforme tendent à le prouver.
Allocation conditionnelle
Actuelle députée UMP et secrétaire d'État aux personnes handicapées en 2004 et 2005, Marie-Anne Montchamp avait défendu au Parlement la loi de février 2005 : « On continue encore trop à disjoindre les dispositifs. Il est indispensable que l'on apprenne à penser la question du handicap au cœur même de la question sociale. Ne gardons la subsidiarité du handicap que quand elle s'impose, allons de plus en plus vers le droit commun. » L'idée de créer un lien organique entre l'octroi de l'allocation adulte handicapé et celui de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé découle-t-elle de cette idée de subsidiarité ?
Elle est en tout cas déjà ancienne, et figurait parmi les propositions de réforme émises par l'Inspection générale des finances et l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) dans un rapport publié en 1998 (2), ce que les spécialistes appellent une « politique d'activation » (lire encadré page x) : l'allocation est maintenue à condition que le bénéficiaire s'engage dans un parcours de retour à l'emploi. « C'est une crainte, estime Arnaud de Broca, secrétaire général de la Fnath (3), même si on sait que l'objectif de la plupart des personnes handicapées est de trouver du travail. » Arnaud de Broca s'inquiète également de l'absence de visibilité des dispositions envisagées par le gouvernement en matière de réforme des compléments d'AAH et d'amélioration du cumul entre allocation et salaire, dont les modalités n'ont pas fait l'objet d'une projection budgétaire selon les services de la secrétaire d'État à la solidarité, Valérie Létard. « Pour une personne au Smic, le cumul supplémentaire sera de 118 € à mi-temps, estime Valérie Létard, et autour de 220 € supplémentaires pour un temps plein. » Elle n'écarte pas un système de subordination du maintien de l'AAH à un parcours effectif d'insertion professionnelle : « Nous sommes dans une logique de réflexion sur la notion d'employabilité, confiée à l'Igas : comment la définir, la réévaluer en fonction de la situation de la personne handicapée, pour voir ensuite quelles conditions s'appliqueront. »
Une compensation soumise aux effets de la conjoncture
Le critère d'employabilité devrait toutefois disparaître à l'âge de 60 ans, la mise à la retraite d'office pour les allocataires (ainsi que les pensionnés d'invalidité) n'étant pas modifiée par le récent changement de l'âge maximal de cessation d'activité, repoussé à 70 ans pour les salariés non handicapés.
Sur le front de la compensation du handicap, la solidarité nationale n'a pas non plus le vent en poupe : elle subit de plein fouet les effets de la conjoncture économique. Certains conseils généraux annoncent dès à présent une baisse de leurs recettes fiscales, alors que leurs dépenses de solidarité augmentent : outre la PCH et l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa) versée aux personnes âgées dépendantes, ils auront la charge, à partir de juin 2009, du revenu de solidarité active. Ces trois prestations de solidarité nationale ont été décentralisées par la loi, l'État finançant partiellement la dépense.
L'éclatement du système financier international, consécutif à l'explosion de la bulle spéculative portant sur des produits financiers à risques, a quasi instantanément resserré l'accès au crédit pour les collectivités locales. Or, les régions, départements et communes sont les principaux créateurs d'équipements de proximité destinés aux publics ayant besoin de solidarité : enfants, personnes en situation de handicap, âgées, isolées, en situation de précarité ou de pauvreté, etc. Cela entraîne déjà une réduction de la capacité d'investissement dans de nouveaux équipements d'aide à la petite enfance ou dans des établissements d'accueil de personnes handicapées ou âgées. Par effet domino, les départements finançant les projets des communes, ces dernières vont connaître une baisse de leurs investissements en équipements publics, alors qu'elles sont en première ligne pour mettre en œuvre l'accessibilité de la voirie et des transports locaux, mettant en péril un autre chantier du handicap.
Service minimum
« Les caisses sont vides, constate Philippe Chazal, président du CNPSAA (4), et les personnes handicapées ne sont plus autant une priorité nationale ; on peut avoir des inquiétudes. » Parmi celles-ci, il évoque le surcroît de contrôle imposé aux établissements par les tutelles qui, s'il correspond à la volonté d'améliorer la qualité de service apporté aux usagers, mobilise un personnel qui est distrait de sa mission médico-sociale : « Si on faisait tout ce que l'on nous demande en termes d'évaluation, il faudrait du personnel en plus. Or, on entend dire que les tutelles ne se référeraient plus obligatoirement aux conventions collectives pour calculer la dotation budgétaire des établissements médico-sociaux qui serait progressivement déconnectée des besoins réels. » Philippe Chazal s'inquiète également du financement de la rénovation des établissements existants, laissés pour compte alors que le gouvernement annonce 50 000 créations de places, qui restent à financer.
Pas certain que des investisseurs privés s'engouffrent dans cette brèche... En revanche, les assureurs se frottent les mains. Initialement annoncé comme un régime de protection sociale rassemblant personnes âgées et handicapées devenant dépendantes, le projet du gouvernement sur le "cinquième risque" maintiendrait un dispositif distinct pour ces deux populations. Par ailleurs, l'actuelle Apa, qui paye partiellement aides techniques et humaines, serait à deux niveaux : un "service minimum" couvert par la solidarité nationale, et un complément résultant d'une assurance dépendance contractée durant les années d'activité professionnelle. « Maintenir cette distinction d'âge constitue un retour en arrière par rapport au principe de convergence posé par la loi de février 2005, déplore Patrice Tripoteau, directeur du pôle actions nationales à l'APF. Il crée un nouveau dispositif parallèle, reconstitue une barrière d'âge, et on s'interroge sur une extension possible dans quelques années du financement par l'assurance privée des aides aux personnes en situation de handicap. »
De façon générale, Patrice Tripoteau estime que la solidarité nationale est malmenée par les pouvoirs publics : « On ne peut pas dire que les budgets de solidarité baissent, mais les fondements de la solidarité nationale sont fragilisés par l'appel à l'assurance privée pour le 5e risque, et par l'absence de financements des besoins nouveaux. » Un constat que ne partage pas Valérie Létard : « Le financement par l'assurance est une proposition au débat, il ne serait pas obligatoire et viendrait compléter le socle de solidarité nationale, comme l'a souhaité le président de la République, pour les personnes âgées dépendantes. Les personnes handicapées continueront à dépendre de la solidarité nationale, il n'y aura pas de changement. » Gageons que ces engagements seront tenus !
De l'émoi à la loi
Le débat relatif à la solidarité de la nation à l'égard des personnes en situation de handicap a été relancé en 2001 avec l'arrêt Perruche, rendu par la Cour de cassation : la plus haute juridiction reconnaissait le droit à indemnisation intégrale de son préjudice tout au long de sa vie à un enfant dont le lourd handicap d'origine congénitale n'avait pas été détecté du fait de la faute reconnue des médecins. Alors député, Jean-François Mattéi avait fait voter au printemps 2002, quelques semaines avant qu'il ne devienne ministre de la Santé, un amendement à la loi sur le droit des malades qui supprimait ce droit naissant, tout en prenant l'engagement formel d'élaborer rapidement une nouvelle législation assurant une compensation intégrale des conséquences du handicap, à la charge de la nation. Trois années après, la loi instaurant cette compensation était adoptée par le Parlement ; elle établit un droit à compensation, dont la mise en œuvre est confiée aux conseils généraux, droit limité par diverses dispositions et laissant à la charge de la personne handicapée une part des dépenses qui devaient être intégralement couvertes par la solidarité nationale. Le financement est assuré par la collecte du produit d'une journée de travail non payée aux salariés.
La politique d'activation
Son principe est exposé dans un rapport de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), publié en 2003 (5) : « De même qu'il incombe au travailleur social d'aider le handicapé à trouver un emploi correspondant à ses capacités, le handicapé doit faire un effort pour participer au processus d'emploi ou de réemploi. S'il ne le faisait pas, il s'exposerait à des sanctions. » Outre celui de 1998, un second rapport Igas-IGF publié en 2006 préconise de confier l'insertion professionnelle aux PDITH (6) et demande que l'Agence nationale pour l'emploi assure un suivi informatique des bénéficiaires de l'AAH.
Laurent Lejard
(1) Livre blanc sur l'indemnisation du dommage corporel, 24 avril 2008, téléchargeable sur http://www.ffsa.fr/
(2) Téléchargeable sur www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/994000138/index.shtml
(3) Fédération nationale des accidentés du travail et handicapés.
(4) Comité national pour la promotion sociale des aveugles et des amblyopes, qui regroupe les associations nationales de déficients visuels.
(5) Téléchargeable sur http://213.253.134.43/oecd/pdfs/browseit/8103022E.PDF
(6) Plans départementaux d'insertion des travailleurs handicapés.
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