Hélène Falek - Tour d'Europe des définitions du handicap (Revue Etre Handicap Information N°122/123 de janvier/février 2013)

Tour d'Europe des définitions du handicap

Article d’Hélène Falek

Paru dans la revue Etre Handicap Information N°122/123 de janvier/février 2013

À l'heure actuelle, il n'existe pas de définition unique du handicap à l'échelle européenne ou nationale, mais une pluralité frappante de définitions, dont les répercussions sur la situation des personnes handicapées sont significatives. Toutefois la définition proposée par les Nations unies en 2006, fondée sur le modèle social du handicap et les Droits de l'homme, constitue désormais une référence internationale commune.

La définition du handicap varie d'un pays à l'autre en raison de contextes historiques, culturels, économiques et sociaux différents. La perception du handicap varie donc aussi, ce qui mène à des approches distinctes à tous niveaux : politiques de prise en charge et de compensation, lois anti-discrimination, insertion professionnelle et éducation... Par ailleurs, dans un même pays, différentes définitions existent selon les objectifs propres aux multiples lois, enquêtes, administrations... Enfin, plusieurs pays, dont les pays scandinaves, ont fait le choix de ne pas définir la notion de handicap dans leurs principales législations. Pour ces pays, en effet, donner une définition implique de "stigmatiser" le handicap et les personnes handicapées, ce qui est en contradiction avec les principes de normalisation, de participation, de citoyenneté et d'égalité des chances sur lesquels reposent leurs politiques en matière de handicap.

Une approche sociale fondée sur les droits et la non-discrimination

Il n'y a pas de définition du handicap dans les textes de droit européen en raison, semble-t-il, d'une difficulté récurrente à élaborer une définition commune. Il n'existe donc pas de définition commune pouvant être transposée de façon harmonisée dans les législations nationales.

Néanmoins, l'Union européenne (UE) a adopté une conception sociale du handicap (une approche progressive, plus marquée depuis l'Année internationale des personnes handicapées en 1981, et qui s'affirme au travers des différentes résolutions, directives et autres textes établis par les institutions européennes) visant à ce que l'environnement physique et les attitudes sociales ne soient pas des barrières à la pleine participation des personnes handicapées à la société. En ratifiant fin 2010 La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, L'UE adhère de fait à la définition proposée, fondée sur les droits et la non-discrimination. Elle réaffirme cette position dans la stratégie 2010-2020 en faveur des personnes handicapées. Et si elle ne contraint pas les États membres à adopter une définition précise du handicap, elle doit veiller à ce que les définitions élaborées soient conformes aux conceptions en vigueur à l'échelle internationale.

Effectivement, en 2006, l'ONU a établi dans l’article 1 de la Convention la définition suivante : « Par personnes handicapées on entend des personnes qui présentent des incapacités physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles durables dont l'interaction avec diverses barrières peut faire obstacle à leur pleine et effective par­ticipation à la société sur la base de l'égalité avec les autres ».

Cette définition s'impose aux pays européens qui l'ont ratifiée. Certains doivent faire évoluer leurs définitions pour s'inscrire dans ce nouveau cadre de référence. Aller vers une harmonisation des définitions ou des conceptions du handicap permettra, espérons-le, de réduire à terme les inégalités de traitement et de droits des per­sonnes handicapées en Europe et d'améliorer leur situation par une meilleure analyse des politiques nationales.

Définitions légales du handicap

Un certain nombre de pays disposent d'une définition législative du handicap qui sert de référence et figure souvent dans une loi principale relative à l'intégration des personnes handicapées. Ces définitions se réfèrent, selon des dosages différents, aux modèles médical et social du handicap, ainsi qu'aux classifications de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), en particulier la Classification du fonctionnement, du handicap et de la santé (CIF) de 2001. En Allemagne, la définition légale du handicap figure au Code social. Elle précise que les personnes handicapées sont celles dont les « fonctions corporelles, les capacités intellectuelles ou la santé mentale s'écartent - selon toute vraisemblance pour une période de plus de six mois - de ce qui correspond à la norme pour des personnes du même âge et dont la participation à la vie sociale est ainsi compromise ». En Espagne, le handicap est défini à l'article 7 de la loi 13/1982 sur l'intégration sociale des personnes handicapées (Lismi). La définition utilisée en Hongrie vient de La loi de 1998 sur les droits et l'égalité des chances des personnes handicapées. Cette définition est essentiellement fondée sur le modèle médical du handicap. Est handicapée une personne « qui n'est pas en possession, dans une mesure significative ou entièrement, de ses fonctions sensorielles - notamment la vue, l'ouïe - locomotrices ou intellectuelles, ou qui est substantiellement restreinte dans sa communication et qui, de ce fait, est désavantagée en permanence en ce qui concerne sa participation active à la vie de la société ». Le gouvernement hongrois reconnaît que cette définition n'est plus cohérente avec la réalité, notamment avec le modèle social que le pays souhaite aujourd'hui adopter (une orientation qui apparaît clairement dans le Programme handicap national 2007-2013). Plusieurs pays, toutefois, n'ont pas posé de définition législative générale du handicap.

C'est le cas, on l'a vu, des pays scandinaves (Finlande, Suède, Danemark), dont la philosophie repose sur les notions de normalisation, d'égalité des droits et des chances, de participation et de citoyenneté. On ne trouve pas non plus de définition législative générale du handicap en Belgique, au Royaume-Uni, en Grèce, en Pologne, en République tchèque ou encore en Slovaquie. En Autriche, aucune définition n'est présente dans la Constitution, mais une multitude de définitions fédérales et territoriales.

La reconnaissance du statut de personne handicapée

Il n'existe pas de statut commun de "personne handicapée" en Europe. Au contraire, les systèmes d'évaluation servant à attribuer des allocations financières, aides, services et autres prestations reposent sur des définitions différentes selon les pays, même si, pour la plupart, l'idée est bien de définir qui est handicapé et qui ne l'est pas. Dans la majorité des pays, les méthodes d'évaluation s'appuient sur des barèmes ou nomenclatures plus ou moins récents et détaillés, s'inspirant généralement des classifications de l'OMS. Dans certains pays, comme en France, en Grèce ou en Slovénie, ces nomenclatures donnent une définition des déficiences et handicaps ; dans d'autres, comme en Allemagne ou en Pologne, les barèmes donnent plutôt des descriptions de situations ou d'états permettant de définir un degré de handicap.

En dehors des pays scandinaves et du Royaume-Uni, dont la philosophie est résolument différente, les pays européens reconnaissent une forme de statut de personne handicapée. Ils délivrent alors un document sur lequel figure un degré ou un niveau de handicap évalué à partir de critères spécifiques à chaque pays. En Allemagne et en Autriche, un document (une carte - Schwerbehindertenausweiss - pour l'Allemagne et un passeport - Behindertenpass - en Autriche) attestant la qualité de personne handicapée est attribué pour un degré de handicap supérieur à 50 (les nomenclatures allemandes et autrichiennes servant de base aux évaluations du handicap définissent des degrés, et non des pourcentages, allant jusqu'à 100). Une carte d'invalidité est délivrée en Espagne, en France, en Grèce ou au Luxembourg. En Belgique, une attestation générale de reconnaissance du handicap mentionne les critères selon lesquels la personne est reconnue. La Pologne, la Slovénie, la Hongrie, la Roumanie ou encore la Lituanie délivrent des certificats.

Définitions du handicap dans les lois anti-discrimination

En matière d'emploi, la directive 2000/78/CE portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail, texte fondamental juridiquement contraignant (les États membres de l'Union européenne doivent transposer les dispositions de la directive dans leurs lois nationales), ne donne pas de définition du handicap ni de précisions sur les personnes qui doivent être protégées contre une possible discrimination fondée sur Le handicap (elle a par ailleurs introduit le concept d^’aménagements raisonnables").

Ceci couvre, selon la directive, les « mesures efficaces et pratiques destinées à aménager le poste de travail en fonction du handicap, par exemple en procédant à un aménagement des locaux ou à une adaptation des équipements, des rythmes de travail, de la répartition des tâches ou de l'offre de moyens de formation ou d'enca­drement ». Selon une étude de 2009*, les pays européens ont donc transposé les dispositions de la directive de manières diverses, d'où des niveaux de protection variables. Quatre approches ressortent pour ce qui concerne l'existence ou non d'une définition dans les textes et la manière de définir le handicap.

Ainsi, la Belgique, la Grèce, l'Italie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie, les Pays-Bas, la Finlande et le Danemark n'ont intégré aucune définition du handicap dans leurs lois de transposition. L'Autriche, le Portugal, le Royaume-Uni ou encore la Suède ont, eux, élaboré une définition spécifique à leur législation anti-discrimi­nation, abordant le handicap sous un aspect encore très médical. Ici, les personnes concernées doivent d'abord prouver qu'elles sont handicapées, avant de s'affirmer victimes de discrimination. En République tchèque et en Espagne, la définition du handicap est "empruntée" à une autre législation (notamment celle de la sécurité sociale) assez restrictive. Ainsi, en Espagne, seules les personnes ayant une incapacité reconnue de plus de 33 % sont protégées contre la discrimination dans l'emploi. Enfin, quelques pays auraient retenu une "double approche", en introduisant les dispositions de la directive concernant le handicap dans deux ou plusieurs lois nationales. C'est le cas en Allemagne, en France, au Luxembourg ou en Hongrie. En Allemagne, la loi de 2006 sur l'égalité de traitement ne contient pas de définition du handicap et ne rend pas obligatoires les aménagements raisonnables. Cette obligation figure dans le Code social, avec une définition limitée : seules les personnes lourdement handicapées peuvent bénéficier d'aménagements raisonnables.

Le statut ou la notion de travailleur handicapé

Dans les pays européens, les "travailleurs handicapés" sont généralement définis comme ceux dont les chances de trouver ou de conserver un emploi sont réduites en raison de leur handicap (quelle que soit son origine). On raisonne en termes de capacité de travail restante, d'aptitude à l'emploi... Deux grands groupes émergent. Les pays ayant des systèmes de quotas ont une approche assez restrictive. Des pourcentages variés selon les pays définissent un degré de handicap à partir duquel une personne peut potentiellement travailler, ou un seuil minimum de réduction de la capacité de travail. En Autriche, la reconnaissance de la qualité de "travailleur favorisé" est attribuée à une personne ayant un degré de handicap minimum de 50 sur 100. En Espagne, pour bénéficier des aides et ser­vices de l'Emploi, les personnes handicapées doivent être inscrites en tant que personnes han­dicapées et demandeurs d'emploi, avec une réduction de la capacité de travail d'au moins 33 %. En Grèce, le taux d'invalidité doit être de 50 % ou plus. En Hongrie et en Slovaquie, une personne est considérée comme travailleur handicapé à partir d'une réduction de ses capacités de travail de 40 %. Au Luxembourg, la diminution de la capacité de travail doit être de 30 % au moins pour obtenir le statut officiel de travailleur handicapé.

Les autres pays ont une vision plus large et hétérogène. Aux Pays-Bas, il n'existe pas de statut de travailleur handicapé mais une évaluation permet de définir une capacité générale à l'emploi. En Belgique, il n'y a pas de reconnaissance de travailleur handicapé. Au niveau fédéral, on raisonne en termes de perte de capacité de gain (la "capacité de gain" fait référence à la capacité de gagner autant qu'une personne valide sur le marché général du travail), évaluée différemment selon les législations. Une personne handicapée est considérée "apte" au travail si elle ne présente pas une perte de capacité de gain de plus de 65 %. Au Danemark, en Finlande ou au Portugal, il n'existe aucun statut de travailleur handicapé, en cohérence avec la philosophie de ces pays en matière de handicap : les personnes handicapées qui cherchent un emploi sont traitées comme les autres.

Article d’Hélène Falek
Paru dans la revue Etre Handicap Information N°122/123 de janvier/février 2013

* "Handicap et droit européen contre la discrimination, une analyse du droit européen contre la discrimination des personnes handicapées dans le domaine de l'emploi et au-delà", Commission européenne, 2009.